공정거래위원회 2021. 11. 15. 결정2021-042 [휴대폰 소액결제 미납가산금 관련 4개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건]

피심인들을 고발한다.

1. 법위반 행위사실 및 근거

가. 법위반 행위사실

1) 공동행위의 배경

12000년 초반에는 휴대폰 소액결제 서비스는 PG사¹⁾ 와 가맹점 간 거래에서 후(後) 정산방식²⁾ 이 적용되어 소비자가 지정된 기일(휴대폰 요금 납부일)을 지난 다음에 대금을 납부하거나, 납부하지 못하게 될 경우 이로 인한 손해를 가맹점이 부담하던 구조였으나, PG사 간 가맹점 유치경쟁이 치열해지면서 대손(貸損)의 위험을 PG사가 짊어지는 선(先) 정산방식³⁾ 이 보편적으로 적용되게 되었다.

2이에 따라, PG사들은 은행 등 금융기관으로부터 현금 등의 자본을 사전에 확보해두고, 소비자가 상품을 구매하면 그 소비자를 대신하여 가맹점에게 대금을 먼저 지급한 후, 소비자로부터 대금을 회수하였다.

3하지만, 소비자가 지정된 기일에 상품의 대금을 납입하지 않고 연체하게 되면, PG사는 그로 인해 발생하는 추가적인 이자비용을 부담하게 되었고, 더욱이 소비자가 상품의 대금을 납부하지 않게 될 경우 발생하는 대손상각비도 PG사들이 부담하게 되었으며⁴⁾ , 이 같은 상황이 지속되자 피심인들에게 연체 관련 비용 증가로 인해 악화된 수익성을 개선하기 위하여 가맹점 유치경쟁으로 인해 발생한 비용을 소비자들에게 전가시키려는 유인이 커지게 되었다.⁵⁾

4이에 따라, 2009년말부터 피심인들 사이에서는 휴대폰 소액결제 이용대금을 연체·미납한 소비자들에게 대금 납부의 의무를 불이행한 것에 대한 손해배상의 명목으로 연체료인 미납가산금을 부과하고, 그 미납가산금의 금액수준을 최대한 높게 책정·부과함으로써 악화된 수익성을 개선하고, 동시에 매출(회계상 미납가산금은 매출액에 포함된다)도 늘려보자는 공감대가 형성되었다.

5다만, 한 피심인만이 미납가산금을 부과하거나, 더 높은 수준의 미납가산금을 부과하게 되면, 소비자들은 그 피심인의 서비스를 이용하지 않게 되고, 이로 인해 가맹점들도 그 피심인과의 계약을 꺼려하게 되어, 결국 그 피심인은 가맹점 유치경쟁에서 도태될 우려가 있었기에 휴대폰 소액결제 시장에서 대부분을 차지하는 피심인들⁶⁾ 이 미납가산금 도입과 그 미납가산금의 금액수준을 정하는 요소인 산정율을 공동으로 결정하게 된 것이다.

2) 합의의 개요

6이 사건에서 피심인들은 2010. 3월 ～ 2019. 6월 기간동안 가맹점 유치경쟁으로 악화된 수익성을 개선하기 위한 목적으로 다수의 모임과 전화통화 등 의사연락을 통해 소비자들에게 부과하는 미납가산금을 공동으로 도입하고, 그 금액수준을 결정하는 산정율을 변경·유지하기로 합의하고 이를 실행하였다. 동 기간동안 피심인들 간 합의 및 실행의 개요는 아래 <그림 1>과 같다.

<그림 1>피심인들의 합의 개요

3) 공동행위의 구체적 내용

가) 2010년 합의

7피심인 갤럭시아, 다날, 모빌리언스 등 3개 피심인(이하 ‘3개 피심인'이라 한다)은 2010. 1월～3월 기간동안 아래 <표 1>내용과 같이 수차례 의사교환과 회합을 통해 미납가산금 도입 근거, 그 미납가산금의 부과수준 등을 구체적으로 논의하여 미납가산금 도입방식에 대해 의사일치를 이루게 되었고, 2010. 3월 미납가산금을 도입하되 그 미납가산금의 금액수준을 대금의 2%로 정하는 내용에 대해 합의하였다.

8이후 2010. 4월 3개 피심인은 이동통신사들과 함께 모인 워크숍에서 미납가산금을 도입하겠다는 입장을 밝히고, 각 이통사 담당자에게 협조를 요청⁷⁾ 하였으며, 2010. 5월에는 합의한 내용대로 방송통신위원회⁸⁾ 에 약관변경 신고를 함으로써 합의를 실행하였다. 그리고 2010. 9. 1.부터 휴대폰 소액결제 이용대금을 연체·미납한 소비자들에게 미납가산금이 부과되기 시작했으며, 2010. 10. 1.에 3개 피심인과 이동통신사들간에 미납가산금 부과에 대한 업무협약서가 체결되었다.

<표 1>2010.1월～10월 기간 중 피심인들의 의사교환 및 합의 내용

⁹⁾

나) 2012년 합의

9피심인들¹⁰⁾ 은 2010. 9월 이후부터 대금을 연체·미납한 소비자들에게 미납가산금을 부과하였지만, 예상과 달리 그 부과금액만으로 수익성이 개선되지 않자, 2011.11월～ 2012. 9월 기간동안 다음 <표 2>와 같이 수차례 모임을 통해 수익성을 개선하자는 당초의 목적을 달성하기 위하여 소비자들에게 더 높은 수준의 미납가산금을 부과하기로 하였다. 구체적으로 피심인들은 미납가산금의 금액수준을 결정하는 산정율을 얼마까지 인상할지, 어떠한 근거로 인상할지 등을 구체적으로 논의하여 상호간 의사일치를 이룬 후 2012. 5월 현행 약관상 규정된 미납가산금 산정율 2%를 5%로 인상하되, 소관부처인 방통위와 이통사 등의 반대가 있을 경우 최소 4%로 인상하자는 내용의 합의를 하였다.

10그 후, 피심인들은 자신들을 대신해 소비자들에게 미납가산금을 청구·수납해주는 이통사들을 만나 미납가산금 산정율을 공동으로 인상한다는 계획을 알리고, 각 이통사 담당자에게 협조를 요청하였다. 그리고 2012. 8. 30. 피심인들은 이메일을 통해 기존의 합의 내용대로 미납가산금 산정율을 인상하자고 확인하면서, 피심인별로 약관변경 신고 시기를 순차적으로 정하였다. 결국, 피심인들은 그 계획에 맞춰 2012. 8. 30.～9. 11. 기간 중 방통위에 약관변경 신고를 하였고, 이후 2012.11월부터 그 변경된 약관에 따라 소비자들에게 인상된 산정율로 미납가산금이 부과됨으로써 피심인들의 합의가 실행되었다.

<표 2>2011.11월～2012. 9월 기간 중 피심인들의 의사교환 및 합의 내용

¹¹⁾¹²⁾

다) 2013년 합의

11피심인들은 2013. 4월～11월 기간동안 미납가산금 산정율을 과도하게 인상했다는 사회적 질타를 받고 있었고, 소관부처인 미래부는 행정지도를 통해 미납가산금 산정율을 인하하는 방안을 검토하고 있었다. 당시, 협회는 이와 같은 사실을 인지하고 미래부의 동향을 피심인들에게 알렸다. 이에 따라, 피심인들은 미래부의 행정지도를 피하면서 수익성을 개선한다는 기존 합의의 목적을 유지하기 위해 2013. 4월말경 미납가산금 산정율을 변경하는 내용의 합의를 하였다.

122013년 피심인들의 의사교환 및 합의 내역은 다음 <표 3>과 같고, 이에 따르면, 당시 피심인들은 2012년 미납가산금을 공동으로 인상한 부분에 있어 담합 의혹을 받고있던 상황이었기 때문에 피심인 다날과 모빌리언스는 2013. 4. 23.～30. 기간 동안 전화통화 등 은밀한 의사연락을 통해 당초의 공동행위를 어떻게 유지할 것인지 등을 논의하였다. 그리고 이 둘은 ‘미납가산금 산정기준을 1, 2회차로 구분하여 1회차 산정율만 1%p 인하하고, 2회차 산정율은 5%로 유지'하는 내용의 합의를 하였다. 이후, 2013. 4. 30. 다날은 그 합의 내용을 다른 피심인인 갤럭시아와 SK플래닛에게 전화통화로 알려주어 자신들을 따르게 하는 등 은밀한 의사연락을 통해 궁극적으로 합의를 이루게 되었다.

13그 후 2013. 5. 9. 미래부는 피심인들로부터 미납가산금 산정율 인하에 대한 업계 의견을 청취한 후, 2013. 5. 13. ‘미납가산금 인하 권고안'을 피심인들에게 알렸다. 그러나 피심인들은 미래부의 권고안을 받아들이지 않고 사전에 합의한 내용대로 미납가산금 산정율을 자율적으로 낮추겠다는 의견을 미래부에 전달하였고, 합의 사실을 전혀 모르던 미래부는 피심인들의 의견을 받아들이게 되었다. 그리고 피심인들은 2013. 8월～11월 기간동안 기존의 공동행위를 유지하는 합의 내용에 따라 미래부에 약관변경 신고를 하고 2013. 2월 소비자에게 변경된 내용의 미납가산금 산정율을 적용함으로써 합의를 실행하였다.

<표 3> 2013. 4월～11월 기간 중 피심인들의 의사교환 및 합의 내용

¹³⁾

라) 2013년 합의 이후의 합의 유지 및 2019년 변경

14앞선 피심인들의 합의로 인해 미납가산금 산정율이 결정되었고, 그 내용이 약관에 규정되어 그에 따른 미납가산금이 소비자에게 부과되는 기간 동안 기존 합의에 기한 실행이 지속되었다. 피심인들은 아래 <표 4>에서 보는 바와 같이 2013년～2018년 기간동안 앞서 합의․실행된 미납가산금 산정율을 유지하기 위해 협회를 통해 미납가산금과 관련된 민원처리 방안, 언론대응 방안 등을 만들어 소비자와 언론의 지적에 공동으로 대응하였고, 2016년～2018년 기간동안에는 국민권익위원회(이하 ‘권익위'라 한다)와 국회, 그리고 소관부처인 과기정통부의 ‘미납가산금 연체료 합리화 요구'에 공동으로 대응하였다.

15그러던 중 피심인 갤럭시아, 다날, 모빌리언스 등 3개 피심인이 과기정통부의 행정지도에 따라 2019. 4월～6월 기간 중에 약관상 미납가산금 산정율을 변경함으로써 기존의 합의가 중단되었다.

16과기정통부의 행정지도 진행과정을 구체적으로 살펴보면(다음 <표 4>의 ⑩～⑫ 참조), 과기정통부는 2018.10월～2019. 3. 26. 기간동안 3개 피심인을 개별적으로 만나거나, 3개 피심인들을 모아 미납가산금이 과도하게 책정되었다는 문제점을 지적하며, 행정지도를 통해 미납가산금 산정율 인하수준을 제시하였다. 이후, 2019. 4월 3개 피심인은 과기정통부에 개별적으로 연락하여 과기정통부가 제시한 인하 수준을 따르겠다고 한 뒤, 2019. 4월～6월 기간 중에 과기정통부가 정해준 미납가산금 산정율 대로 약관을 변경하였다. 그 후, 2019. 9. 1.부터 변경된 약관대로 소비자들에게 미납가산금을 부과하기 시작하였다.

<표 4> 2013년～2019년 기간 중 피심인들의 의사교환 내용 등

¹⁴⁾

나. 근거

17이러한 사실은 미납가산금에 대한 피심인들의 논의 및 합의 등에 관련된 자료(소갑 제2-1호증 내지 제2-21호증), 관련자들의 진술조서(소갑 제3-1호증 내지 제3-11호증), 참고인들의 진술조서(소갑 제4-1호증 내지 제4-10호증) 등을 통해 인정된다.

2. 적용 법조

18독점규제 및 공정거래에 관한 법률¹⁵⁾ 제19조 제1항 제1호, 법 제66조 제1항 제9호, 법 제70조 및 법 제71조

3. 고발

19피심인들의 행위는 그 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면 경쟁 제한 효과가 큰 경성 공동행위에 해당한다는 점, 피심인들이 휴대폰 소액결제 서비스 시장에서 차지하는 시장점유율이 90% 이상으로 시장지배력을 갖고 있다는 점, 이 사건 공동행위가 2010. 3월부터 2019. 6월까지 장기간에 걸쳐 지속되었다는 점, 금융 취약 계층인 사회적 약자에게 피해가 전가됨에도 피심인들의 매출확대를 위해 이 사건 담합이 이루어진 점 등을 고려할 때 법 위반 정도가 객관적으로 명백하고 중대하여 경쟁질서를 현저히 저해한다고 인정되므로, 피심인들을 각각 고발함이 타당하다.

4. 결론

20피심인들의 위 1. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제1호에 해당하므로 법 제66조 제1항 제9호, 법 제70조 및 법 제71조의 규정을 적용하여 주문과 같이 결정한다.

공정거래위원회는 위와 같이 결정하였다.

2021년 11월 15일