서울고등법원 2022. 5. 12. 선고 2021누61781 판결 [시정명령 등 처분 취소청구의 소] 확정

1. 환송 후 서울고등법원의 심판범위

원고는, 피고가 2018. 11. 26. 의결 B로 원고에게 한 별지1 기재 시정명령, 통지명령, 과징금납부명령의 각 취소를 구하는 소를 제기하였고, 이에 대하여 환송전 서울고등법원은 원고의 청구를 일부 인용하고 나머지 청구를 기각하였다. 그 후 원고와 피고가 각 패소 부분에 대하여 상고를 제기하였고, 이에 대하여 대법원이 피고 패소 부분 중 시정명령 및 통지명령과 과징금 납부명령 중 불이익제공행위에 대한 부분을 파기하고 그 부분을 서울고등법원으로 환송하였으며 원고의 상고와 피고의 나머지 상고를 모두 기각하였다.

따라서 환송전 서울고등법원 판결 중 대법원에서 파기되지 아니한 부분은 환송판결에 의하여 그대로 확정되었고, 이 법원에는 파기된 불이익제공행위에 대한 부분만이 환송되었으므로, 결국 피고가 2018. 11. 26. 의결 B로 원고에게 한 별지1 기재 제1항시정명령, 제3항 통지명령 중 위 제1항에 관한 부분 및 제4항 과징금 납부명령 중 불이익제공행위에 대한 부과 과징금 500,000,000원 부분만이 이 법원의 심판대상이 된다.

2. 기초사실

가. 원고의 지위

원고는 가맹점사업자로 하여금 자신의 영업표지 'C'을 사용하여 피자가맹점을 운영하도록 하고, 이에 따른 경영 및 영업활동 등에 대한 지원·교육·통제를 하며, 그 대가로 가맹점사업자에게 가맹점운영권을 부여하는 사업자이므로, 「가맹사업거래의 공정화에 관한 법률」(이하 '가맹사업법'이라 한다) 제2조 제2호에서 규정하고 있는 가맹본부에 해당한다.

나. 피고의 처분

피고는 2018. 11. 26. 의결 B로, 원고의 아래와 같은 이 사건 매장점검 및 계약종료(이하 '이 사건 불이익제공행위'라 한다)는 가맹점사업자단체 활동을 이유로 가맹점사업자들에게 불이익을 주는 행위로서 가맹사업법 제14조의2 제5항에 위반된다는 이유로, 원고에게 가맹사업법 제33조 제1항, 제3항에 따라 별지1 제1항 기재 시정명령(이하 '이 사건 시정명령'이라 한다)과 이 부분 불이익제공행위에 대한 제3항 기재 통지명령(이하 '이 사건 통지명령'이라 한다) 및 가맹사업법 제35조, 같은 법 시행령 제34조 및 구 가맹사업법 위반사업자에 대한 과징금 부과 기준에 관한 고시(2014. 6. 26. 공정거래위원회 고시 제2014-9호, 이하 '과징금 고시'라 한다)에 따라 위 불이익제공행위에 대한 제4항 기재 과징금 납부명령(이 부분에 해당하는 과징금은 500,000,000원이다. 이하 '이 사건 과징금 납부명령'이라 한다)을 하였다(이하 불이익제공행위에 관한 위 각 처분을 통틀어 지칭할 때에는 '이 사건 처분'이라 한다).

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제9호증의 기재, 변론 전체의 취지

3. 원고 주장의 요지

가. 처분사유 부존재

이 사건 불이익제공행위 부분에 관하여, 원고는 가맹본부로서 가맹점사업자가 제공하는 상품이나 용역의 동일성을 유지하는지 관리·감독하기 위해 매장점검을 하였고, 매장점검으로 가맹점사업자가 어떠한 불이익을 입었다고 볼 수 없으므로 매장점검 자체는 불이익제공행위가 아니다. 그리고 원고는 부개점과 구월점이 통일된 식자재 사용의무 불이행, 영업시간 미준수, 대금지급의무 불이행 등 중대한 계약상 의무 위반행위를 반복했음을 이유로 계약종료를 통보하거나 갱신을 거절했으므로 계약종료에 정당한 사유가 있다. 또한 부개점은 전체 가맹계약기간이 10년이 되었으므로 원고가 정당한 사유 없이 계약갱신을 거절할 수 있는 경우에 해당한다.

나. 과징금 납부명령의 재량권 일탈·남용

가맹점사업자들의 중대한 계약상 의무 위반으로 계약이 종료되었고 계약 기간 동안의 영업은 보장했던 점, 계약이 종료된 가맹사업자 수는 2개인 점 등을 고려하여 보면, 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다.의 과징금 산정기준의 '매우 중대한 위반행위'로 볼 수 없으므로, 피고의 이 사건 과징금 납부명령은 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 것이다.

4. 관계 법령

별지3 기재와 같다.

5. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 가맹점사업자단체 활동을 이유로 한 불이익제공행위의 위법 여부

1) 관련 법리

가맹사업법 제14조의2 제5항은 "가맹본부는 가맹점사업자단체의 구성 · 가입 · 활동 등을 이유로 가맹점사업자에게 불이익을 주는 행위를 하거나 가맹점사업자단체에 가입 또는 가입하지 아니할 것을 조건으로 가맹계약을 체결하여서는 아니 된다."라고정하고 있다.

가맹사업법 제14조의2 제5항 전단에서 가맹점사업자단체의 활동 등을 이유로 불이익을 주는 행위(이하 '불이익제공행위'라 한다)를 금지하는 취지는 가맹점사업자들로 하여금 가맹사업의 구조적 특성에 기인하는 가맹본부의 우월적 지위에 대응하여 가맹점사업자단체를 구성하여 활동할 수 있도록 함으로써 거래조건에 관한 협상력을 보장하여 그 권익을 보호하고 경제적 지위 향상을 도모하기 위한 것이다.

이와 같은 관계 법령의 내용과 입법취지에 비추어 보면, 가맹본부의 행위가 가맹사업법 제14조의2 제5항 전단에 따른 불이익제공행위에 해당하는지 여부는 먼저 해당 행위의 의도나 목적, 가맹점사업자가 한 가맹점사업자단체의 활동 등의 구체적인 내용, 불이익제공의 경위, 불이익의 내용 및 정도, 관련 업계의 일반적인 거래 관행, 가맹점사업자단체 가입 여부에 따른 취급의 차이, 가맹계약의 내용, 관계 법령의 규정 등 제반 사정을 종합적으로 고려하여 그 불이익제공행위가 실질적으로 볼 때 가맹점사업자단체의 활동 등을 주된 이유로 하는 것인지에 따라 판단하여야 한다.

또한 해당 불이익제공행위를 가맹사업법에 따라 위법한 것으로 평가하기 위해서는 그것이 가맹사업법의 목적에 비추어 부당한 것이어야 하고, 여기에서 부당성 유무의 판단은 앞서 본 제반 사정에 비추어 가맹사업의 공정한 거래질서를 저해할 우려(가맹사업법 제1조)가 인정되는지 여부를 기준으로 판단하여야 한다.

2) 인정사실

가) 원고는 가맹점사업자로 하여금 자신의 영업표지를 사용하여 피자가맹점을 운영하도록 하고 가맹점사업자에게 가맹점운영권을 부여하는 사업자로 가맹사업법 제2조 제2호에서 규정하는 가맹본부이다.

나) 원고의 가맹점사업자 중 부개점과 구월점의 점주 등 약 16명은 2015. 3. 5. 가맹점사업자단체를 구성하기로 합의하고 2015. 4. 29. D협회(이하 'D협회'라 한다)의 창립총회를 개최한 다음, 원고에게 그 설립 사실을 통보하였다. 창립총회에서 부개점주는 D협회의 회장으로, 구월점주는 부회장으로 선출되었다.

다) 원고는 D협회 설립 이전부터 그 진행 사항을 확인하여 '가맹점 협의회 일지'라는 내부문건을 작성하였는데, 그 말미에는 "본사 입장에서는 D협회와의 대화, 타협을 통한 개선은 바람직하지 않다고 판단되므로, D협회를 해산한 후 본사가 독자적인 개선 및 발전 방안을 모색해야 한다.", "법적 조치를 포함하여 D협회의 자진해산을 유도하기 위한 방안을 모색해야 하고, 필요하다면 강압에 의해 해산시켜야 한다."라는 취지가 기재되어 있다.

라) 원고는 D협회의 자진해산을 유도하기 위한 방안을 검토하면서 2015. 3. 20.경 D협회에 가입한 부개점 및 구월점 등 16개 가맹점사업자들을 '집중관리 대상 매장'으로 분류하고, 정보를 모아 대응방안을 마련하였다. 원고는 D협회의 임원이 운영하는 부개점 및 구월점에 대하여 '폐점'이나 '양도양수' 등의 방법으로 대응할 것임을 사전에 내부적으로 정해 둔 뒤 이 사건 매장점검을 실시하였다.

마) 원고는 D협회 결성 이전에는 직원 1명으로 하여금 운영매뉴얼 평가를 위해 가맹점을 1년에 약 2회 방문하여 전반적인 위생 상태나 제품 상태 등을 점검하도록 하였고, 점검에는 통상 30분에서 1시간 정도 소요되었다. 또한 매장 담당 매니저가 월 2~3회 방문하여 매장 상태를 점검하였는데, 위반사항 적발보다는 해당 가맹점에 대한 지원 및 관리에 목적을 두고 있었다.

바) 그런데 원고는 D협회가 결성된 2015. 3. 5.경부터 약 2개월간 부개점에 대해서는 12회, 구월점에 대해서는 9회에 걸쳐, 매 방문마다 2명 내지 4명의 직원이 통상적인 점검과는 달리 주문량이 많은 시간대에 약 2~3시간 매장을 점검하면서 위반사항을 적발하였다.

그 결과 부개점에서는 2015. 3.경부터 2016. 8.경까지 외부 식자재 사용 1회, 원고에 대한 물류 미발주 3회, 유통기한 경과 1회 등의, 구월점에서는 2015. 3.경부터 2015. 5.경까지 외부식자재 사용 3회 등의 가맹계약 위반사실이 확인되었다. 또한 구월점은 2015. 3.경부터 2015. 8.경까지 2회, 부개점은 2016. 1.경부터 2016. 7.경까지 8회에 걸쳐 영업시간을 준수하지 않은 것으로 확인되었다.

사) 원고는 2008. 12. 구월점과 최초로 가맹계약을 체결하여 2015년에 계약 갱신 여부를 결정하여야 하였는데, 2015. 9. 14. 구월점주에게 '4차례 물류비 미납, 2015. 5. 7.자 및 2015. 5. 14.자 각 계약상 의무위반'을 이유로 가맹계약이 2015. 12. 15.자로 종료된다는 내용을 통보하였고, 이에 따라 원고와 구월점의 가맹계약은 같은 날짜로 종료되었다.

또한 원고는 2006. 12. 부개점과 가맹계약을 체결하여 이미 계약기간이 10년이 경과된 상태였는데, 2016. 8. 24. 부개점주에게 계약갱신을 요구할 수 없음을 이유로 가맹계약이 2016. 12. 1.자로 종료된다는 내용을 통보하였고, 원고와 부개점의 가맹계약은 같은 날 종료되었다(이하 원고의 부개점 및 구월점에 대한 계약갱신 거절에 따른 계약종료 행위를 '이 사건 계약종료'라 한다).

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2 내지 4, 6, 7, 9 내지 11, 16 내지 18, 40, 49 내지 60, 77 내지 83호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함), 을 제2, 4 내지 11, 13 내지 16, 21호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

3) 판단

원고가 이 사건 매장점검을 하고 이를 통하여 발견한 계약위반사항을 기초로 계약종료에 나아간 일련의 행위는 전체적으로 보아 가맹사업법 제14조의2 제5항에서 금지하고 있는 불이익제공행위에 해당한다고 보아야 한다. 그 구체적인 이유는 다음과 같다.

가) 가맹사업법 제14조의2 제5항 전단의 '불이익을 주는 행위'의 내용이 가맹계약의 갱신을 부당하게 거절하는 것인 경우에는 가맹본부가 계약갱신의 거절 사유로 들고 있는 계약조건이나 영업방침 등의 위반 사실이 확인된 경위, 위반 행위의 내용, 횟수와 정도, 다른 가맹점사업자에 대한 계약갱신의 실태, 동종 또는 유사한 위반 행위에 대하여 종전에 또는 다른 가맹점사업자에게 한 조치 내용과의 비교 등 제반 사정을 종합하여 그 갱신거절이 가맹점사업자단체의 구성 · 가입 · 활동 등을 이유로 한 것인지를 판단하여야 한다.

한편, 가맹사업법 제13조 제2항이나 가맹점계약에서 정한 가맹점사업자의 계약갱신요구권 행사기간이 경과하여 가맹점사업자에게 계약갱신요구권이 인정되지 않는 경우라고 하더라도 가맹본부의 갱신거절이 당해 가맹점계약의 체결 경위 · 목적이나 내용, 그 계약관계의 전개 양상, 당사자의 이익 상황 및 가맹점계약 일반의 고유한 특성 등에 비추어 신의칙에 반하여 허용되지 아니하는 특별한 사정이 있을 수 있으므로(대법원 2020. 7. 23. 선고 2019다289495 판결 등 참조), 그러한 경우에는 가맹점사업자에게 계약갱신요구권이 인정되지 않는다는 이유만으로 가맹본부의 갱신거절이 가맹사업법 제14조의2 제5항 전단의 '불이익을 주는 행위'에 해당하지 않는다고 볼 수는 없다.

나) 이 사건에서 원고가 작성한 '가맹점 협의회 일지' 등의 내부문건의 기재 내용, D협회 결성 이전과 비교하여 D협회 결성 이후에 이루어진 매장점검의 횟수 및 시간, 매장점검에 동원된 직원의 숫자가 과도한 점 등을 고려하면 원고는 부개점 및 구 월점의 점주가 D협회 활동을 하는 것을 방해하거나 저지하기 위한 목적으로 이 사건 매장점검을 통하여 계약 위반사항을 수집한 것으로 볼 수 있다.

원고가 가맹계약을 체결한 가맹점 중 외부 식자재 사용, 유통기한 경과와 같은 계약상 의무 위반을 이유로 계약해지조치를 취한 가맹점은 별내점, 신내점, 대치점, 송 내점 뿐이고, 부개점(1회)이나 구월점(3회)보다 외부 식자재 사용 등으로 지적된 횟수가 같거나 더 많은 가맹점(통진점 5회, 풍무점 5회, 봉담점 3회, 용인상현점 4회)에 대하여 별도의 계약종료조치가 취해지지 않은 점, 원고와 체결한 계약기간이 합계 10년 이상인 가맹점 중 계약이 갱신된 매장 수는 2013년부터 2017년까지 103개 내지 188개, 계약이 갱신되지 않은 매장 수는 2015년 6개(자진폐점), 2016년 6개(계약종료 1개, 자진폐점 4개, 계약해지 1개), 2017년 2개(자진폐점)인 것으로 보아 원고는 사실상 대부분의 가맹점 계약을 갱신하였던 것으로 보이는 점 등을 종합하면, 원고의 일반적인 거래관행에 비추어 보더라도 이 사건 계약종료가 D협회 활동에 가담하지 않은 다른 가맹점사업자들에 대한 조치와 균형을 갖춘 취급이라고 보기 어렵다.

다) 또한, 부개점의 경우 이미 상당한 자본을 들여 10년간 영업을 하여 오면서 특별한 사정이 없는 한 가맹점 계약이 갱신될 것이라는 합리적 기대를 가졌을 것으로 보이는데도 D협회를 구성하여 활동하였다는 이유로 이 사건 계약이 종료됨으로써 상당한 손해를 입게 될 것으로 보인다.

라) 결국 이 사건 매장점검은 D협회의 활동을 주도한 가맹점사업자들의 계약 위반사항을 적발한 다음 이를 이유로 계약갱신 거절 등의 불이익제공행위를 함으로써 궁극적으로 가맹점사업자단체의 활동을 무력화시키고자 하는 목적에서 이루어진 것으로 이 사건 계약종료를 위한 수단 내지 방편에 불과하다고 할 것이다. 따라서 원고가 부개점 및 구월점에 대해서 매장점검을 하고 이를 통하여 발견한 가맹계약 위반 사유를 들어 계약종료에 나아간 행위는 전체적으로 가맹점사업자단체의 활동 등을 이유로 하는 불이익제공행위로 평가함이 상당하다.

4) 소결론

그렇다면 원고의 가맹점사업자단체 활동을 이유로 한 이 사건 불이익제공행위는 위법하므로 이에 대한 이 사건 처분은 그 처분사유가 인정된다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

나. 이 사건 과징금납부명령의 재량권 일탈·남용 여부

1) 관련 법리

가맹사업법 제35조 제1항에 의하면, 공정거래위원회는 가맹사업법 위반행위에 대하여 과징금을 부과할 것인지와 만일 과징금을 부과할 경우 가맹사업법과 가맹사업법 시행령이 정하고 있는 일정한 범위 안에서 과징금의 액수를 구체적으로 얼마로 정할 것인지를 재량으로 판단할 수 있으므로, 공정거래위원회의 법 위반행위자에 대한 과징금 부과처분은 재량행위이다. 다만, 이러한 재량을 행사하면서 과징금 부과의 기초가 되는 사실을 오인하였거나, 비례 · 평등원칙에 반하는 사유가 있다면 이는 재량권의 일탈 · 남용으로서 위법하다(대법원 2019. 7. 25. 선고 2017두56957 판결 등 참조).

2) 판단

가) 갑 제9호증의 기재에 의하면, 피고는 원고의 가맹사업법 위반행위 중 불이익제공행위 부분과 관련한 관련매출액을 산정함에 있어, '이 사건 불이익제공행위 행위는 가맹점사업자단체를 사실상 와해시키는 결과를 초래하여 부개점 및 구월점뿐만 아니라 단체 활동에 참여한 다른 가맹사업자들에게 미치는 영향도 상당한 것으로 볼 수 있으나, 그 구체적인 범위를 산정하기 곤란하다'는 이유로 가맹사업법 제35조 제1항 단서 규정에 따라 정액과징금을 부과하면서, 원고의 위 행위는 과징금 고시 [별표] 세부평가 기준표에 따른 점수가 '매우 중대한 위반행위'에 해당한다는 이유로 부과기준금액의 범위 내(4억 원 이상 5억 원 미만)에서 5억 원을 산정기준 금액으로 정하였음을 알 수 있다.

나) 위 인정사실 및 앞서 든 각 증거에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 구월점 및 부개점의 외부 식자재 사용, 영업시간 미준수 등의 계약 위반행위가 있었더라도 원고의 이 사건 매장점검은 D협회의 활동을 주도한 가맹점사업자들의 계약 위반사항을 적발한 다음 이를 이유로 계약갱신 거절 등의 불이익제공행위를 함으로써 궁극적으로 가맹점사업자단체의 활동을 무력화시키고자 하는 목적에서 이루어진 것으로 이 사건 계약종료를 위한 수단 내지 방편에 불과하였으므로, 그 의도와 목적, 이 사건 불이익제공행위에 이른 경위 등을 고려할 때 가맹사업의 공정한 거래질서를 크게 저해하여 그 부당성이 매우 크다고 보이는 점, ② 원고의 계약종료의 대상이 된 가맹사업자는 구월점과 부개점이나 이 사건 매장점검을 비롯한 원고의 이 사건 불이익제공행위로 16명의 가맹사업자로 구성된 D협회의 활동이 상당한 정도로 위축되는 등 단체 활동에 참여한 다른 가맹사업자들에게 미치는 영향이 상당하였던 점 등을 고려하여 보면, 원고의 이 사건 불이익제공행위가 과징금 고시가 정한 '매우 중대한 위반행위'에 해당한다는 전제에서 이에 관해 500,000,000원의 과징금을 부과한 피고의 이 부분 처분이 비례의 원칙 등을 위반하여 피고에게 맡겨진 재량권을 일탈·남용한 것으로 볼 수 없다.

3) 소결론

따라서 이 사건 과징금납부명령에 대한 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

6. 결론

그렇다면 이 사건 처분의 취소를 구하는 원고의 청구는 이유 없으므로, 피고가 2018. 11. 26. 의결 B로 원고에게 한 별지1 기재 제1항 시정명령, 제3항 통지명령 중 위 제1항에 관한 부분 및 제4항 과징금 납부명령 중 불이익제공행위에 대한 부과 과징금 500,000,000원 부분에 관한 원고의 청구를 각 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.